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Eine Subvention (von lat. subvenire = „zu Hilfe kommen“) ist eine Leistung aus öffentlichen Mitteln an Betriebe oder Unternehmen. Subventionen sind wirtschaftspolitische Eingriffe in das Marktgeschehen, mit denen ein bestimmtes Verhalten der Marktteilnehmer gefördert werden soll.
Die Definition des Begriffes Subvention ist zwischen Juristen und Ökonomen umstritten. Einigkeit besteht darüber, dass sozialstaatliche Transferleistungen wie Arbeitslosengeld II, BAföG oder Rentenzuschüsse im juristischen Sinne keine Subventionen sind.
Eine international gültige Definition des Subventionsbegriffes gibt es indessen noch nicht. Eine solche wäre wünschenswert, um den Begriff klar vom Dumping abzugrenzen, das als „Preisdiskriminierung zwischen nationalen Märkten“[1] oder als „das Verbringen von Waren eines Landes auf den Markt eines anderen Landes unter ihrem normalen Wert“[2] definiert wird.
Inhaltsverzeichnis
1 Legaldefinition
2 Zielsetzung und Kriterien
3 Subventionsarten (ökonomische Betrachtung und Terminologie)
4 Vergabeverfahren
5 Beurteilung/Kritik
6 Rechtliche Problematik
7 Deutschland
8 Schweiz
9 Siehe auch
10 Weblinks
11 Einzelnachweise
Legaldefinition
Eine Legaldefinition gibt es in § 264 Abs. 7 StGB zum Subventionsbetrug:[3]
Subvention im Sinne dieser Vorschrift ist
1. eine Leistung aus öffentlichen Mitteln nach Bundes- oder Landesrecht an Betriebe oder Unternehmen, die wenigstens zum Teil
a) ohne marktmäßige Gegenleistung gewährt wird und
b) der Förderung der Wirtschaft dienen soll;
2. eine Leistung aus öffentlichen Mitteln nach dem Recht der Europäischen Gemeinschaften, die wenigstens zum Teil ohne marktmäßige Gegenleistung gewährt wird. Betrieb oder Unternehmen im Sinne des Satzes 1 Nr. 1 ist auch das öffentliche Unternehmen.
Im Europarecht wird für Subvention der Begriff „staatliche Beihilfe“ verwendet. Diese Beihilfen werden über § 264 Abs. 7 Nr. 2 StGB in den Subventionsbegriff Strafgesetzbuches einbezogen.
Der Beihilfebegriff des Art. 107 AEUV (ex Art. 87 EGV) zeichnet sich durch fünf Elemente aus:[4]
Gewährung aus staatlichen Mitteln: In diesem Zusammenhang ist es ausreichend, wenn die betreffende Maßnahme dem Staat zugerechnet werden kann. Unter Staat sind nicht nur alle staatlichen Ebenen (Bund, Land, Kommune) zu verstehen, sondern auch vom Staat errichtete Einrichtungen.
Begünstigung: Die begünstigende Wirkung ist zu bejahen, wenn das betreffende Unternehmen für die Maßnahme keine entsprechende – marktübliche – Gegenleistung erbringt (Mittelzuführung oder Belastungsminderung).
Selektivität: Eine Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige ist gegeben, wenn eine Maßnahme selektiv ist und dadurch das Gleichgewicht zwischen dem Beihilfeempfänger und seinen Wettbewerbern zugunsten des Ersten beeinflusst. Eine Maßnahme ist dann nicht selektiv, wenn sie durch das Wesen oder die allgemeinen Zwecke des Systems, zu dem sie gehört, gerechtfertigt ist (Maßnahme, die an objektive Kriterien gebunden ist und in deren Genuss eine sehr große Anzahl von Unternehmen kommt).
Wettbewerbsverfälschung: Eine Wettbewerbsverfälschung liegt vor, wenn die Maßnahme tatsächlich oder potenziell in ein Wettbewerbsverhältnis eingreift und damit den Ablauf des Wettbewerbs verändert.
Handelsbeeinträchtigung: Bei der Handelsbeeinträchtigung reicht bereits eine mögliche Auswirkung auf den zwischenstaatlichen Handel.
Eine staatliche Beihilfe liegt vor, wenn alle genannten Merkmale kumulativ erfüllt sind. In Art. 107 ff. AEUV Beihilfenverbot sind Details bzgl. der Zulässigkeit geregelt.
Der § 12 des deutschen Stabilitäts- und Wachstumsgesetz regelt, dass Bundesmittel, die für bestimmte Zwecke an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung gegeben werden, insbesondere Finanzhilfen, so gewährt werden sollen, dass es den Zielen des § 1 [des Gesetzes] nicht widerspricht.
Der § 14 des deutschen Haushaltsgrundsätzegesetz definiert Zuwendungen als „Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen an Stellen außerhalb der Verwaltung des Bundes oder des Landes zur Erfüllung bestimmter Zwecke“ und knüpft deren Gewähr an bestimmte Voraussetzungen: Solche dürfen nur „veranschlagt werden, wenn der Bund oder das Land an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann.“
In der Volkswirtschaftslehre wird der Begriff weiter definiert. Dort umfasst der Begriff auch Steuervergünstigungen und Gebührenermäßigungen oder -befreiungen und Sozialleistungen. Eine solche Definition hat jedoch nicht die Verbindlichkeit einer juristischen Legaldefinition und sollte zur Vermeidung von Begriffsverwirrung vermieden werden.
In der politischen Diskussion werden unterschiedliche Subventionsbegriffe oft zum Instrument der Argumentation gemacht, was dem Gebot politischer Redlichkeit nur dann entspricht, wenn die jeweilige Argumentationsbasis offengelegt und begründet wird; dies ist jedoch meistens nicht der Fall.
Es lässt sich nach dem oben Gesagten immerhin feststellen, dass – anders als beim Dumping, dessen sich in der Regel nur Privatunternehmen bedienen,[5] – Subventionen ganz überwiegend von staatlicher Seite als Instrumentarium der Wirtschaftspolitik benutzt werden.[6] Nach US-amerikanischem Recht gelten allerdings auch private Vergünstigungen, etwa durch Unternehmen, Banken und Verbände, als „Subvention“.[7] Diese Auffassung wurde wohl deshalb beibehalten,[8] um eine Handhabe gegen die (unerwünschte) Tätigkeit privater Kompensationskassen zu besitzen.
Zum näheren Verständnis des Wesens der Subventionen trägt in jedem Falle eine Betrachtung ihrer unterschiedlichen Erscheinungsformen und ihrer prägenden Kriterien bei.
Zielsetzung und Kriterien
Subventionen sind wirtschaftliche Aktionen um ein politisches und gesellschaftliches Ziel zu erreichen; sie setzen immer eine Zuwendung, Bevorteilung oder Vergünstigung voraus.
Förderungssubventionen
erschließen neue Wirtschaftsfelder z. B. durch Unternehmensneugründungen in volkswirtschaftlich wichtigen Zukunftstechnologien (z. B. Biotechnologie)
Anpassungssubventionen
ermöglichen es, sich neuen Wirtschafts- und Gesellschaftsformen, denen Betriebe ausgesetzt sein können, anzupassen (z. B. vermehrte Nutzung erneuerbarer Energien)
Erhaltungssubventionen
für aus kulturellen oder sozialen Gründen schützenswerte Strukturen (z. B. Landwirtschaft und Bergbau)
Subventionsarten (ökonomische Betrachtung und Terminologie)
Bei den Subventionsarten sind zwei Grundtypen zu unterscheiden: Produktionssubventionen und Exportsubventionen. Die Produktionssubvention ist eine Zuwendung an die Industrie, um die Herstellung eines Erzeugnisses zu fördern, wobei es unerheblich ist, ob das jeweilige Erzeugnis exportiert oder im Herstellungsland vertrieben wird. Eine Exportsubvention liegt dagegen vor, wenn die Zuwendung an die Bedingung geknüpft wird, dass es sich bei den betreffenden Produkten ausschließlich um solche für den Export handelt.[9]
Vergabeverfahren
Subventionen können über verschiedene Verfahren vergeben werden:
Verlorene Zuschüsse
Die direkte Auszahlung von Geldern ist die klassische Form der Subvention. Hier wird aufgrund eines politischen Zwecks ein Unternehmen mit einer finanziellen Unterstützung versehen, welche direkt in dessen liquide Mittel einfließt. Diese müssen, im Gegensatz zu Darlehen, nicht zurückbezahlt werden.
Darlehen
Um unternehmerische Aktivitäten unabhängig von privatwirtschaftlichen Kreditregeln zu finanzieren, kann dem Unternehmen ein von der öffentlichen Hand subventioniertes, preisgünstigeres Darlehen vergeben oder ermöglicht werden. Darlehen zu günstigeren Konditionen, als am Markt zu bezahlen, ermöglicht der öffentlichen Hand eine unternehmerische Investition, die dennoch im Markt funktioniert und sich auch amortisieren kann. Die Kreditanstalt für Wiederaufbau hat als primäre Aufgabe den industriellen Mittelstand, Existenzgründer und Privatpersonen mit günstigen Darlehen zu versorgen. Dabei werden alle Darlehen ausschließlich für Projekte in Infrastruktur, Wohnungsbau und Energiespartechniken, aber auch Bildungskredite, Filmfinanzierungen und Gelder für die Entwicklungszusammenarbeit vergeben.
Bürgschaften
Ist es für einen Unternehmer zwar möglich, ein privatrechtliches Darlehen zu erhalten, bei dem aber die Kreditsicherheiten nicht ausreichend sind, so kann die öffentliche Hand mit öffentlichen Bürgschaften diese Sicherheiten stellen. Hauptanwendung für Bürgschaften ist die Exportkreditversicherung (z. B. Hermesdeckungen) zur Exportförderung.
Realförderung
Die Vergabe von öffentlichen Aufträgen kann an öffentliche Ziele geknüpft werden. Bei der Realförderung verzichtet die öffentliche Hand auf den marktwirtschaftlich günstigsten Preis und akzeptiert zugunsten eines politischen Ziels Mehrkosten. Auch die Veräußerung von Sachwerten der öffentlichen Hand zu einem nicht marktüblichen Preis an einen Unternehmer sind Realförderungen[10] (z. B. Grundstücksverkauf an gemeinnützige Wohnbaugenossenschaften).
Steuersubvention
Die Steuersubvention (auch Verschonungssubvention, indirekte Subventionen) ist eine Subvention im weiteren Sinne. Auch eine generelle Steuerbefreiung oder eine konkrete Steuerermäßigung durch einen Steuererlass erfüllen die Wesensmerkmale einer Subvention: Vermögensleistung, fehlende Marktleistung, Behörde und Privatperson.
Andere Subventionen
Weitere Fälle sind die Produktionserstattung und Exportsubventionen aus dem Bereich der Agrarmarktordnungen.
Übernahme externer Kosten
Vom Subventionsempfänger verursachte externe Kosten werden von der Allgemeinheit getragen. Dieser Aspekt spielt vor allem in der Umweltpolitik eine Rolle.
Neben den Subventionen gibt es eine Vielzahl weiterer staatlicher Eingriffe in das Wirtschaftsleben wie beispielsweise hoheitliche Preisfestsetzungen oder die staatliche Filmförderung. Dies sind keine Subventionen im skizzierten Sinne, da hier nicht einzelne Wirtschaftszweige oder individuelle Wirtschaftsteilnehmer unterstützt werden. Der Staat kommt vielmehr seiner Verantwortung auf dem Gebiet der Daseinsfürsorge nach oder betätigt sich im Rahmen der Leistungsverwaltung. Etwaige Maßnahmen können aber Parallelen in Wirkung und Zweck der Subventionen aufweisen.
Subventionen für landwirtschaftliche Betriebe, die nicht produktgebunden sind, werden auch als Direktzahlungen bezeichnet.
Beurteilung/Kritik
Einkommen
Subventionen stützen das Einkommen oder die Produktion.
Eingriff in das Marktgeschehen
Durch Subventionen lassen sich Marktpreise senken (Beispiel: Förderung von Wohnungsbau mit Mietpreisbindung mittels günstiger öffentlicher Darlehen zur Absenkung des Mietpreisniveaus) oder anheben (Beispiel: Flächenstilllegungsprämien zur Verknappung der landwirtschaftlichen Produktion und Anhebung oder Stabilisierung der Marktpreise für Agrarprodukte).
Politischer Zweck
Durch Subventionen lässt sich ein politisch erwünschter Zweck fördern.
Wettbewerb
Subventionierte Unternehmen haben im Wettbewerb Vorteile den anderen gegenüber.
Standortbindung
National subventionierte Unternehmen bekommen einen Anreiz, ihren Standort nicht ins Ausland zu verlegen.
Fehlsteuerung (Fehl-Ressourcenallokation)
Manchmal werden Subventionen weiter gezahlt, wenn der ursprüngliche politische Zweck nicht mehr gegeben ist.
Globalisierung
Unternehmen, die an andere Standorte abwandern, zahlen erhaltene Subventionen oftmals nicht zurück.
Höhe
Ein Problem stellt häufig die Feststellung der optimalen Höhe der Subventionen dar.
Lobbyismus
Lobbys verschaffen sich ungerechtfertigte Zahlungen.
Rechtliche Problematik
Ein Eingriff in das Marktgeschehen, der durch Subventionen bewirkt wird, wird dann zum rechtlichen Problem, wenn der sogenannte Freihandel rechtlich gesichert ist, wie es innerhalb der Europäischen Union und zwischen den Vertragsstaaten der Welthandelsunion (WTO) der Fall ist. Deswegen enthält Art. 107 AEUV ein grundsätzliches Verbot von Beihilfen, das jedoch durch eine Reihe von Ausnahmetatbeständen durchbrochen wird (Europäisches Beihilfenrecht). Gewährt ein Mitgliedstaat Subventionen, die diesem Verbot zuwiderlaufen, kann die Europäische Kommission die Subventionsvergabe für unionsrechtswidrig erklären und einen Beschluss fassen, nach dem der Mitgliedstaat die Subventionen zurückverlangen muss. Beabsichtigt ein Mitgliedstaat die Vergabe von Subventionen, ist er nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV dazu verpflichtet, dies der Europäischen Kommission anzuzeigen (Notifizierungspflicht). Innerhalb der Welthandelsorganisation schränkt das „Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen“[11] die Zulässigkeit von Subventionen einschließlich steuerlicher Subventionen stark ein. Sowohl innerhalb der Europäischen Gemeinschaft als auch zwischen den Vertragsstaaten der Welthandelsorganisation kommt es häufig zu Konflikten über Exportsubventionen, die von einzelnen Staaten gewährt werden, um ihrer heimischen Wirtschaft Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. Einen Sonderfall bilden dabei solche Exportsubventionen, die in Steuergesetzen enthalten sind.
Deutschland
Die Bundesregierung ist nach dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz verpflichtet, dem Bundestag im Abstand von zwei Jahren über die Subventionen des Bundes zu berichten.
Wahlperiode von-bis BT-Drucksache Subventionsbericht
18 2013–2016 BT-Drs. 18/5940 25. Subventionsbericht der Bundesregierung (PDF; 2,9 MB)
17 2011–2014 BT-Drs. 17/14621 24. Subventionsbericht der Bundesregierung
17 2009–2012 23. Subventionsbericht der Bundesregierung
16-17 2007–2010 22. Subventionsbericht der Bundesregierung
16 2005–2008 BT-Drs. 16/6275 21. Subventionsbericht der Bundesregierung (PDF; 2,5 MB)
16 2003–2006 BT-Drs. 16/1020 20. Subventionsbericht der Bundesregierung (PDF; 2,6 MB)
15 2001–2004 BT-Drs. 15/1635 19. Subventionsbericht der Bundesregierung (PDF; 2,6 MB)
14 1999–2002 BT-Drs. 14/6748 18. Subventionsbericht der Bundesregierung (PDF; 1,4 MB)
Hinweis: Die Begriffsbestimmung um den Begriff „Subvention“ wird auch im 20. Subventionsbericht thematisiert.
Schweiz
In der Datenbank kann nach verschiedenen Kriterien gesucht werden. In den Jahren 1997, 1999 und 2008 hat der Bundesrat jeweils einen Subventionsbericht veröffentlicht.[12]
Siehe auch
Quersubvention, Windhundprinzip, Gießkannenprinzip, Rasenmäherprinzip
Förderprogramme der EU, Ausfuhrerstattung
GATT
meritorische Güter
Public Social Private Partnership
Staatsinterventionismus
Antisubventionsmaßnahmen
Subventionskodex
Schutzklausel-Kodex
Schlichtungs- und Streitbeilegungsverfahren
Weblinks
Wiktionary: Subvention – Bedeutungserklärungen, Wortherkunft, Synonyme, Übersetzungen
Walter Kortmann: „Subventionen: Die verkannten Nebenwirkungen“ Wirtschaftsdienst H. 7/2004, S. 462–472. (PDF, 83 kB)
Empfänger der EU-Agrarfonds – Veröffentlichung durch die Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung
Zur Geschichte der Subventionen in der Schweiz 1848–1959, Berner Zeitung, 15. Mai 2010
Einzelnachweise
Johannes-Friedrich Beseler: Die Abwehr von Dumping und Subventionen durch die Europäischen Gemeinschaften (= Schriftenreihe europäische Wirtschaft. Bd. 109). Nomos-Verlags-Gesellschaft, Baden-Baden 1980, ISBN 3-7890-0592-4, S. 41.
Art.VI Abs.1 GATT
Christian Müller-Gugenberg, Klaus Bieneck (Hrsg.): Wirtschaftsstrafrecht. Handbuch des Wirtschaftsstraf- und Ordnungswidrigkeitenrecht. 4., neu bearbeitete und erweiterte Auflage. Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln 2006, ISBN 3-504-40045-5.
Beihilferecht 2009.
Hans-Jürgen Müller: GATT. Rechtssystem nach der Tokio-Runde. Staatsverlag der Deutschen Demokratischen Republik, Berlin 1986, S. 180.
Vijay Laxman Kelkar: GATT, Export Subsidies and Developing Countries. In: Journal of World Trade. Bd. 14, Nr. 4, 1980, ISSN 1011-6702, S. 368–373.
Abschnitt 303 des US Tariff Act von 1930
Trade Act von 1974, Abschnitt 331, und Trade Agreements Act von 1979, Abschnitt 101
John H. Jackson: Legal Problems of International Economic Relations. Cases, Materials and Texts on the national and international Regulation of transnational economic Relations. West Publishing, St. Paul MN 1977, S. 754.
Peter Friedrich Bultmann: Beihilfenrecht und Vergaberecht. Beihilfen und öffentliche Aufträge als funktional äquivalente Instrumente der Wirtschaftslenkung. Ein Leistungsvergleich (= Jus publicum. Bd. 109). Mohr Siebeck, Tübingen 2004, ISBN 3-16-148437-1 (Zugleich: Berlin, Humboldt-Universität, Habilitations-Schrift, 2004).
Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 1994 Nr. L 336, S. 156.
Schweizer Subventionsdatenbank und -bericht
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